Por Alberto Llana
La Abogacía del Estado ha tratado de resolver las dudas planteadas acerca de la tipificación y competencia administrativa para tramitar y resolver procedimientos sancionadores por incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el Estado de Alarma. El Real Decreto 463/2020, por el que se declaró el Estado de Alarma impuso medidas de restricción a la libertad de circulación de las personas y la suspensión de apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, medidas que han sido completadas, matizadas y parcialmente reducidas por normas posteriores. Para garantizar el cumplimiento de las medidas decretadas intervienen cuerpos policiales estatales, autonómicos y locales, lo que hizo necesario establecer criterios comunes de actuación, plasmados en la Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020, conforme al cual los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales “quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesaria para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza”.-
Así, cuando haya que denunciar algún incumplimiento relacionado con el Estado de Alarma, habrá que acudir a la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio, cuyo artículo 10 estipula que “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes”. Según el criterio de la Abogacía del Estado, la genérica remisión a la aplicación de “las leyes” plantea problemas prácticos a la hora de tipificar las distintas infracciones denunciadas por los agentes de la autoridad, cuestión que en muchos casos depende la competencia para tramitar y resolver los correspondientes procedimientos sancionadores. En este sentido, el artículo 6 del RD 463/2020, relativo a la “Gestión ordinaria de los servicios”, dispone que “Cada Administración conservará las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma y sin perjuicio de lo establecido en los artículos 4 y 5”. Al no recoger el mencionado RD ninguna previsión expresa en materia de competencias sancionadoras, hay que entender que dicha norma no afecta al régimen competencial vigente. En consecuencia <<el incumplimiento a las restricciones o limitaciones impuestas por el RD 463/2020 o a las órdenes, instrucciones o disposiciones dictadas por autoridades delegadas se habrá de sancionar por las Administraciones competentes por razón de la normativa sectorial aplicable (sanidad, tráfico, comercio, educación…)>>, refleja el informe de la Abogacía del Estado.-
Prosigue reseñando que <<...en primer lugar, el incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma puede tener encaje en la Ley Orgánica 4/2015 (...), cuyo artículo 32 atribuye competencias sancionadoras tanto a la Administración General del Estado (en concreto, al Ministro del Interior, al Secretario de Estado de Seguridad, o a los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, según el tipo y grado de sanción), como a “las autoridades correspondientes de la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias en materia de seguridad ciudadana”, y a los Alcaldes, “cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que ostenten competencia sobre la materia de acuerdo con la legislación específica”>>
En lo relativo a infracciones vinculadas a la legislación sanitaria, la competencia para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores correspondería, en principio, a las Comunidades Autónomas respectivas, habida cuenta que en materia de sanidad, las Autonomías han asumido competencias ejecutivas o de gestión, <<y el ejercicio de la potestad sancionadora se encuadra, precisamente, no en la competencia normativa sino en la competencia ejecutiva o de gestión>>. De igual modo indica que <<las infracciones de continua referencia pueden tener encuadre en la legislación sobre protección civil. La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional Protección Civil, regula en su artículo 48 las competencias en el ámbito de la Administración General del Estado, lo que debe entenderse sin perjuicio de las competencias autonómicas asumidas en materia de protección civil>>
Tras comprobar qué órganos son competentes para imponer sanciones administrativas, analiza en qué normas pueden tener encaje los distintos tipos de infracciones, advirtiendo que <<no resulta posible dar en este punto una respuesta categórica y unívoca, pues la tipificación de cada concreta infracción exigirá una labor casuística de examen y valoración de los hechos denunciados, de la que dependerá la posterior operación de calificación jurídica o subsunción de los hechos en una u otra infracción de las legalmente tipificadas, siendo la posible casuística, se insiste, muy diversa>>. Por esos motivos resulta probable que algunas infracciones <<pueden afectar, por razón de las concretas circunstancias fácticas objeto de denuncia, a bloques normativos distintos de los que, por ser los más habituales, se examinan en este informe>>. Visto lo anterior, se adentra en la infracción grave de desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, tipificada en el artículo 36.6 de la LO 4/2015, resaltando que <<el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento>>
Examina igualmente la incardinación de las infracciones al artículo 7 del RD 463/2020 en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional Protección Civil. El artículo 45.3.b) de la ley recoge como infracción muy grave: “En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”, y conforme al artículo 45.4.b) del mismo texto legal, constituye infracción leve esa misma conducta, “cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”. Sin embargo, debe tenerse muy en cuenta que el Estado de Alarma no coincide plenamente con la declaración de emergencia acordada en el ámbito de la protección civil toda vez <<que la declaración del Estado de Alarma entraña un régimen jurídico más específico por su mayor intensidad en la incidencia en los derechos de los ciudadanos>>, debido a lo cual determinadas conductas pueden tener mejor encaje en la Ley 33/2011, General de Salud Pública, en cuyo texto se establecen una serie de infracciones relacionadas con conductas que constituyan riesgo o daño grave o muy grave para la salud. <<Así, el artículo 57.2.a) 1º tipifica como infracción muy grave “La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población”. El artículo 57.2.b) 1º tipifica como infracción grave “La realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave”, y el apartado 3º de este mismo precepto tipifica igualmente como infracción grave “El incumplimiento de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, si comporta daños para la salud, cuando no sea constitutivo de infracción muy grave”. Además, conforme al artículo 57.2.c)1º, constituye infracción leve “El incumplimiento de la normativa sanitaria vigente, si las repercusiones producidas han tenido una incidencia escasa o sin trascendencia directa en la salud de la población”>>, destaca el informe de la Abogacía del Estado.-
Tras esta maraña de normativa de posible aplicación, dependiendo de la casuística de cada caso concreto, finaliza el informe aseverando que <<la concreta calificación o tipificación del hecho denunciado se traducirá, en muchas ocasiones, en una cuestión de concurrencia o colisión de normas que habrá de resolverse aplicando las reglas o principios que deciden estas cuestiones en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, tomadas básicamente del Derecho penal>>
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