Por Alberto Llana
El artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, estipula que «La administración concertará un seguro de responsabilidad civil, u otra garantía financiera, para cubrir las indemnizaciones, fianzas y demás cuantías derivadas de la exigencia de responsabilidad de cualquier naturaleza a los Guardias Civiles, con motivo de las actuaciones llevadas a cabo por parte de los mismos en el desempeño de sus funciones o con ocasión de las mismas, en los términos que reglamentariamente se establezcan». Aclarar de principio que este no es el contenido original de este punto sino que fue introducido posteriormente a través de la disposición final séptima de la Ley Orgánica 9/2015, de Régimen del Personal de la Policía Nacional. Anteriormente su contenido se refería solamente a la asistencia jurídica. Dado que el artículo 13.2 de la norma de la Policía Nacional recogía la cuestión del seguro de responsabilidad civil o similar, se decidió modificar la propia de la Guardia Civil en el mismo sentido. Es por ello que lo que se comentará a continuación afecta también al Cuerpo hermano.-
El caso es que ese punto de la ley no estaba -ni está- convenientemente desarrollado, por lo que la Unión de Oficiales de la Guardia Civil (UO) decidió presentar ante la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo un recurso contencioso-administrativo contra la inactividad reglamentaria derivada de la ausencia de previsión e incumplimiento de la obligación que se establece en el precepto resaltado más arriba. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso del Alto Tribunal dictó sentencia en el mes de marzo de 2022. De la argumentación del Fallo creo destacable lo siguiente: en referencia a la inactividad reglamentaria que puede ser enjuiciable jurisdiccionalmente, el Supremo recuerda que «puede darse en dos casos: o cuando implícitamente esa pasividad crea una situación jurídica ilícita o cuando lo ilícito se concreta en incumplir un mandato legal que impone la elaboración y promulgación de una disposición reglamentaria. Este segundo supuesto es el caso de autos y la obligación normativa incumplida es la prevista en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007».-
Más adelante acude a la exposición de motivos de la Ley Orgánica 9/2015 dado que la norma de la Benemérita, como se ha dicho, no contemplaba de principio la cuestión del seguro de responsabilidad civil. Pues bien, en esa exposición se deja patente que «con ese seguro “se refuerza la protección jurídica y económica de los funcionarios” de la Policía Nacional, lo que es aplicable, obviamente, a los guardias civiles; y que su finalidad sea “reforzar” implica que se trata de completar o complementar una protección ya existente. La cuestión está en si, tras la Ley 40/2015, dictada apenas dos meses después, es innecesario ya ese reforzamiento, luego no existiría obligación legal de acometer tal desarrollo reglamentario pues la regla general es la responsabilidad patrimonial directa de la Administración por los daños causados por sus agentes o autoridades, que es lo que sostiene la Abogacía del Estado».-
La respuesta de la Sala de Justicia es la de estimar la demanda por los siguientes motivos: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en su artículo 129 introduce el “principio de buena regulación”, el cual se divide, a su vez, en los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. De todos ellos, el Tribunal se centra en tres: «el de necesidad, proporcionalidad y seguridad jurídica. El de necesidad implica que toda “iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general”; el de proporcionalidad que “la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios” y el de seguridad jurídica, se concreta en que “la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico...”». Bajo este prisma recuerda que el tenor literal del artículo 30.2 de la LO 11/2007 -norma especial, aparte de orgánica-, ordena concertar un sistema de aseguramiento o garantía. Y para ejecutarlo se prevé dictar un reglamento de desarrollo «y es ahí cuando sí es aplicable el principio de proporcionalidad entendido en su formulación legal ya expuesta (...) y el de seguridad jurídica, pues en ese reglamento es en el que se precisarán -así hay que entenderlo- las contingencias cubiertas y demás pormenores del sistema de aseguramiento, así como su extensión subjetiva».-
Llama la atención que los magistrados adviertan que la Administración era consciente de la necesidad de contratar el seguro: «así lo instaba el entonces Director General de la Guardia Civil al Secretario de Estado de Seguridad, a lo que se unía que la Policía Nacional estaba y está en la misma situación». A mayores asevera que «la realidad fue que hubo un expediente de contratación a efectos del artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, pero la Abogacía del Estado lo informó negativamente precisamente porque no era posible ejecutarlo sin el reglamento cuya elaboración se pretende en autos, a lo que se añaden otras circunstancias como que la competencia para celebrarlo -por razón del sistema centralizado- correspondería al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o la problemática de los guardias en servicios de prevención de riesgos».-
Finaliza el pronunciamiento con dos puntualizaciones: «Una, que la estimación de la demanda no merma la libertad de la Administración para ejercer su potestad reglamentaria, pues lo litigioso es que está incumpliendo un mandato legal, potestad que se ejerce siempre con sometimiento a normas de rango superior, en este caso la Ley Orgánica 11/2007, y ejercerla secundum legem comienza por obedecer un mandato legal que obliga a elaborar el reglamento. Y la segunda puntualización, que al estimarse la demanda no se incumple la prohibición prevista en el artículo 71.2 de la LJCA: condenamos a la Administración a que elabore ese reglamento, sin inmiscuirnos en su regulación». Solo resta felicitar a la Unión de Oficiales de la Guardia Civil por esta sentencia estimatoria, esperando se ejecute de una puñetera vez.-
