Por Alberto Llana Publicado el 04 de junio de 2017
En un comentario anterior significaba las razones por las cuales la Guardia Civil, cuerpo de seguridad del Estado, mantiene su naturaleza militar. Frente a esas consideraciones legales y constitucionales, existen otras líneas de pensamiento que difieren del encaje ‘especial’ que la Benemérita tiene en nuestro ordenamiento jurídico. Con el fin de explicar la cuestión, creo que lo más acertado es repasar lo que en su momento expusieron dos magistrados del Tribunal Constitucional sobre ello, a través de un voto particular a un Fallo que rechazó un recurso de amparo de un miembro del Cuerpo. Se expresan del siguiente modo:
“…en relación con la doctrina sostenida en la sentencia, según la cual «la naturaleza militar que le ha atribuido el legislador postconstitucional (...) incluye a tal Instituto armado -el de la Guardia Civil- en el ámbito castrense», lo cual equivale a admitir que es compatible con la Constitución un Cuerpo Militar, prácticamente integrado en las Fuerzas Armadas, como parte de ellas y encargado, en misión esencial, de funciones de policía en el orden civil, compatibilidad que, desde luego, negamos radicalmente, porque sería tanto como admitir la existencia de un Ejército-Policía o de una Policía-Ejército.-
En el Estado Democrático de Derecho, regido por el principio de la supremacía civil y la reserva del «status militar» al personal de los Ejércitos, reserva esta última puesta de manifiesto por el italiano Longo, especialista en temas militares, adquiere importancia fundamental la distinción entre Fuerzas Armadas, Institución integrada en la sociedad y en el ordenamiento jurídico, con los altos fines que les señala la Constitución (art. 8.1), es decir, «garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional», y el señalado a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (104), con los objetivos, no menos importantes, de asegurar el orden interno y el libre ejercicio de los derechos y libertades.-
Esta concepción estaba muy alejada de nuestro sistema preconstitucional, con una Policía fuertemente militarizada que venía integrada en la organización militar -Ley de la Policía de 1941, Reglamento de la Guardia Civil de 1942 y art. 37 de la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967-, y es sustancialmente modificada por la Constitución, al establecer, de acuerdo con los principios democráticos, una clara y nítida separación entre las Fuerzas Armadas y los Cuerpos de Seguridad, dedicando a las primeras el art. 8, que les asigna la misión ya indicada, y a las segundas el art. 104, a quienes encomienda la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, separación que es, en principio, confirmada por el art. 23.2 de la L.O. 6/1980, en la que se reitera la fórmula constitucional, conforme a la cual las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, y el art. 9 de la L.O. 2/1986, en el que se establece que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado están integradas por el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil.-
Es cierto que esta neta separación constitucional de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Seguridad, es decir, entre el orden militar y el policial, ha encontrado una vía de ruptura en la referencia que los arts. 28 y 29 de la Constitución, en un contexto bien diferente del aquí contemplado, hacen a otros Cuerpos sometidos a disciplina militar, de la cual este Tribunal ha extraído la doctrina de que la Constitución admite la posibilidad legal de que Cuerpos de Policía, no integrados en las Fuerzas Armadas, puedan ser sometidos a disciplina militar, entendiendo que, en la actualidad, el legislador ha hecho uso de esa posibilidad constitucional en relación con la Guardia Civil, a la cual declara Instituto armado de naturaleza militar en los arts. 9 b) y 13 de la L.O. 2/1986.-
Entendemos que los arts. 28 y 29 de la Constitución autorizan al legislador a someter a disciplina militar el Benemérito Instituto de la Guardia Civil, pero negamos que, a través de una interpretación expansiva incompatible con el modelo constitucional, pueda llegarse a la conclusión de que tal sometimiento convierta a la Guardia Civil en un Cuerpo estrictamente castrense y a sus miembros en militares profesionales, pues ello equivale a restaurar un Cuerpo de Policía militarizada en todos sus órdenes, que la Constitución ha querido superar de acuerdo con los valores y principios democráticos que la inspiran.-
La Constitución, en dichos arts. 28 y 29, habla, en efecto, de Cuerpos «sometidos a disciplina militar», cosa bien distinta del concepto «naturaleza militar», pero el sometimiento a dicha disciplina del Cuerpo de la Guardia Civil, únicamente explicable por razones históricas, no puede alcanzar otro significado, en una interpretación secundum constitutionem, que la de superar la prohibición del art. 25.3 de la Constitución, haciendo constitucionalmente lícita, en aras de una más enérgica disciplina -que el propio legislador no ha considerado necesaria en el otro Cuerpo de Seguridad del Estado- la imposición de sanciones de privación de libertad, pero que en modo alguno permiten entender que aquel contenido normativo lleve a desnaturalizar la condición de la Guardia Civil como Cuerpo de Policía no integrado por la Constitución en las Fuerzas Armadas, hasta el punto de convertirlo en un Cuerpo «estrictamente castrense», a pesar de que su cometido esencial de cumplir funciones de policía en el orden civil hace constitucionalmente inaceptable esa conversión. Y si esta ha sido realizada (previo incumplimiento del mandato contenido en el art. 38 de la L.O. 6/1980 y reiterado por el art. 15.1 de la L.O. 2/1986 de dotar a la Guardia Civil de un reglamento disciplinario específico), por leyes militares, primero de manera directa y después de forma explícita, a través de un proceso de progresiva militarización que culmina en el art. 4 de la Ley 17/1989, de 19 de julio, eso no ha sido sino a costa de chocar con nuestra Constitución que, repetimos, configura a las Fuerzas Armadas como una Institución nacional para la defensa exterior y para garantizar el ordenamiento constitucional, no el orden jurídico interno o público, concepto éste, el de orden público (en absoluto equiparable al de ordenamiento constitucional), que compete a la policía o seguridad interior, de la que la Guardia Civil forma parte”.-
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