Por Alberto Llana
Otra nueva sentencia del Tribunal Supremo que en esta ocasión (y van...) estima parcialmente la demanda presentada por la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) contra la Orden Comunicada de fecha 28 de junio de 2018, sobre régimen de servicio e incentivos para servicios especiales en buques o patrulleros de altura de la Guardia Civil. Esta norma fue recurrida en primera instancia ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, obteniendo un Fallo desestimatorio por parte de la Sección Sexta de su Sala de lo Contencioso, por lo que se acudió en vía casacional ante el Supremo. La historia, resumida, es la siguiente: debido a las peculiaridades del servicio que se presta en los buques o patrulleros de altura se vio necesario aprobar una regulación específica, análoga a la prevista para los buques oceánicos del Cuerpo, y distinta a la común recogida en la Orden General 11/2014, sobre jornada laboral en la Benemérita. Y esa regulación específica es la que se contempló en la Orden Comunicada impugnada por la AUGC.-
Y se recurre porque se dicta como ‘orden comunicada’, no siendo considerada como norma organizativa sino como disposición general que modifica ‘de facto’ la antedicha Orden General 11/2014, ignorando en su tramitación varios trámites preceptivos como son las memorias de impacto de género y derecho de conciliación, además tampoco participaron en su elaboración las asociaciones profesionales ni el Consejo de la Guardia Civil. A mayor concreción, los preceptos objeto de debate eran los artículos 4 y 6, así como el anexo de esa Orden Comunicada, por considerar que vulneraron la Ley Orgánica 11/2007, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Así, el artículo 44 de esa ley orgánica prevé que las asociaciones profesionales representativas deben ser informadas y consultadas cuando una norma «afecte a las condiciones profesionales de los miembros de la institución», mientras que el artículo 54 recoge de forma genérica las facultades del Consejo de la Guardia Civil, estableciendo en su punto 2 la de informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las materias contempladas en el punto 1.-
Por ello, el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia se centró en determinar si el régimen del servicio de buques de altura de la Guardia Civil que contenga las condiciones de prestación del servicio, misión, régimen retributivo, debe o no desarrollarse por una Orden General -disposición de carácter general-, o es suficiente una Orden Comunicada (orden organizativa).-
El Alto Tribunal comienza su argumentación desde la premisa de que tanto las órdenes generales como las comunicadas son disposiciones generales, es decir, normas. Sin embargo, a diferencia de las órdenes generales, las comunicadas pueden constituir también disposiciones no normativas, es decir que pueden consistir mandatos o resoluciones. Y lo cierto es que la Orden Comunicada impugnada, según el Supremo, «presenta una hechura e impronta reglamentaria evidente: cuenta con un preámbulo, un texto ordenado en artículos más una disposición derogatoria y otra final, esta última bajo la rúbrica “Entrada en vigor” que prevé al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Guardia Civil». Y en este punto realiza una puntualización referente a que «a los efectos del artículo 26, párrafo segundo de la Ley del Gobierno, la categoría de norma “organizativa” se refiere a la regulación interna, ad intra o doméstica, en contraposición de las no organizativas, de eficacia externa o ad extra, es decir, sobre los administrados en general. Sin embargo en el ámbito normativo de la Guardia Civil, en puridad no cabe tal distingo pues ya sean órdenes generales o comunicadas, desde esa lógica ambas son organizativas, rigen sólo en el ámbito de su organización, es más, ese carácter interno u organizador de las órdenes generales lo proclama la Orden General 11/2000. La cuestión es, por tanto, qué se entiende a estos efectos por lo “organizativo” y qué alcance tiene como materia propia de las órdenes comunicadas».-
Con todo, los magistrados consideran que «lo propio de una orden general -al menos de la concernida en este pleito, la Orden General 11/2014- es regular el servicio en su vertiente estatutaria, funcionarial o de personal, luego las condiciones de trabajo de quienes lo prestan, atendiendo a sus peculiaridades y exigencias: jornada, horarios, retribución, incentivos y compensaciones, etc.
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Y en cuanto a las órdenes comunicadas, por contraste con las órdenes generales y respecto de la “prestación del servicio”, entendemos que la materia propia de una orden comunicada es la regulación del servicio entendido en sentido objetivo o de actividad, esto es, su descripción, la concreción de su misión, organización, inserción o dependencia orgánica de sus unidades y medios afectos».-
Por ello, «al tramitarse el proyecto como orden comunicada y no general, se alteraron las reglas de intervención de las asociaciones profesionales, así como del Consejo de la Guardia Civil», recordando en ese sentido que «la intervención de las asociaciones en el Consejo, órgano a estos efectos consultivo, fue en dos extensas reuniones por duración, número y clases de asistentes más temas tratados, reuniones que no equivalen al trámite de consulta del artículo 44 de la Ley Orgánica 11/2007, ya citada. La razón es que las asociaciones deben tener la oportunidad de hacer alegaciones para exponer formal y específicamente su parecer sobre la legalidad, acierto y oportunidad de la norma proyectada, parecer que sea objeto de análisis y consideración en el procedimiento de elaboración, no un parecer hecho de viva voz, en debates con numerosos asistentes y no menos numerosos puntos del orden del día», consideraciones estas últimas que ya debería conocer la Dirección General del Cuerpo, siempre empeñado en obviar a los legítimos representantes de los agentes, pero también por las propias organizaciones representativas ya que no es la primera ni será la última vez que estos derechos son defendidos en exclusiva por la AUGC, mientras el resto sigue mirando al tendido.-
En fin, que el Fallo estima en parte la demanda presentada, anulando los artículos 4, 6 y el anexo de la antedicha Orden Comunicada de 28 de junio de 2018, sobre régimen de servicio e incentivos para servicios especiales en buques o patrulleros de altura de la Guardia Civil. Felicidades al equipo jurídico que lo ha conseguido, demostrando de nuevo la calidad de los servicios que AUGC presta a sus asociados.-
