DE LA NATURALEZA MILITAR DE LA GUARDIA CIVIL

Por Alberto Llana

Una de los aspectos controvertidos en relación a la Guardia Civil es su naturaleza militar. En su momento, allá por 1844, fue creada con ese carácter militar que mantiene. No pasaron muchos años desde su creación hasta que fue introducida como un Cuerpo más del Ejército de Tierra [VER: INCLUSIÓN DE LA GUARDIA CIVIL EN EL EJÉRCITO (wixsite.com) ], situación que se mantuvo hasta la entrada en vigor de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en que se produjo su 'divorcio' de las Fuerzas Armadas (FAS en adelante), algo que nunca han sobrellevado bien los altos mandos del Cuerpo. Tras la aprobación de la Constitución, el poder legislativo tuvo en sus manos la opción de 'desmilitarizar' la Benemérita, de hecho esa alternativa sigue vigente, pero se decidió mantener esa naturaleza militar como bien sabemos. Sobre estas cuestiones versa una sentencia del Tribunal Supremo, dictada en 2012, a raíz de un recurso presentado por una asociación de guardiaciviles que mantenía la teoría de que las Reales Ordenanzas para las FAS no eran de aplicación a la Guardia Civil y, en todo caso, como cuerpo de naturaleza militar, la Benemérita debería tener unas Reales Ordenanzas u Ordenanzas a secas, propias y diferenciadas en tanto en cuanto la labor principal que desarrolla el Instituto es distinta a la que efectúan las FAS. Ese Fallo del Supremo al que me refiero se hace eco de otro pronunciamiento dictado por el Tribunal Constitucional y, en la parte que interesa, dice lo que sigue:

<<El planteamiento (...), circunscribe la expresión 'naturaleza militar' que las leyes que se han venido mencionando utilizan para caracterizar a la Guardia Civil únicamente a las funciones que son propias de las 'Fuerzas Armadas'. Luego, después de subrayar que la Guardia Civil no forma parte de dichas FAS sino de los diferentes contingentes que son las 'Fuerzas y Cuerpos de Seguridad', sostiene que esa polémica 'naturaleza militar' únicamente puede ser atribuida a la Guardia Civil cuando desempeña las funciones militares propias de las FAS pero no cuando actúa en el desempeño de las funciones que le atribuye Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Y es sobre la base de lo anterior como se pretende defender que las reglas de comportamiento militar, establecidas por las Reales Ordenanzas para las FAS (RROO en adelante) en aplicación de lo establecido por la Ley Orgánica de la Defensa Nacional y la Ley 39/2007 de la Carrera Militar, no pueden ser de aplicación a la Guardia Civil cuando actúa como Fuerza y Cuerpo de Seguridad. Dicho planteamiento no puede ser compartido porque, diferenciarse entre el 'carácter o naturaleza militar' que legalmente pueda ser atribuido a un 'Cuerpo de Seguridad' también cuando desempeña sus normales funciones de protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantía de la seguridad ciudadana, y las funciones estrictamente militares, propias de las FAS (definidas en el artículo 8 CE), que excepcionalmente le puedan ser asignadas en tiempo de conflicto bélico. Debe decirse que esa diferenciación está presente en esas leyes que se han venido mencionando, que revelan que la configuración de la Guardia Civil como cuerpo de naturaleza militar en todas sus facetas y funciones es una clara opción del legislador. Así lo demuestran especialmente tanto el artículo 2 de la Ley 42/99, que expresamente atribuye 'naturaleza militar' al Instituto de la Guardia Civil y califica a sus miembros de 'militares de carrera de la Guardia Civil' (a día de hoy, artículo 3 de la Ley 29/2014), y además lo hace en la definición general del Cuerpo que hace en ese precepto, no limitada a los supuestos excepcionales en que desarrolle funciones militares; como el artículo 1 de la Ley Orgánica 11/2007 afirma también la naturaleza militar del Instituto Armado con el mismo carácter general. Y la STC 194/1989, de 16 de noviembre, ya se pronunció en esa misma línea que acaba de exponerse en estas declaraciones de su fundamento jurídico 3:

"La Constitución no define, ni tan siquiera menciona, a la Guardia Civil, y es claro que el silencio siempre es más permisivo que cualquier definición. Ni en el art. 8.1 dedicado a las Fuerzas Armadas, ni en el 104, referido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se incluye a la Guardia Civil. La mención expresa de la Guardia Civil en el art. 8.1 hubiera significado una opción del constituyente restrictiva del margen de disposición del legislador postconstitucional, pero de la no mención no se sigue que el legislador tenga vedado por la Constitución atribuir «naturaleza militar» al citado Instituto, sino, por el contrario, el reconocimiento de un ámbito de disponibilidad del legislador en orden a la definición y configuración de la Guardia Civil. Por otra parte, no puede decirse que la Constitución establezca, como dos bloques institucionales rígidos e incomunicables, los incluidos en los arts. 8 y 104, pues el propio texto constitucional prevé y permite la existencia de Institutos armados y de Cuerpos sometidos a disciplina militar distintos a las Fuerzas Armadas, reconociendo así un tertium genus o una «figura intermedia» entre aquéllas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no sometidas a disciplina militar. No tenemos que pronunciarnos, obviamente, sobre si el legislador pudo o podrá considerar abierta la enumeración del art. 8.1, ni sobre si pudo o podrá considerar a la Guardia Civil de igual naturaleza a todos los efectos que las otras Fuerzas o Cuerpos de Seguridad, ni tampoco sobre si pudo o podrá integrar dentro del Ejército de Tierra a la Guardia Civil (opción frustrada en el iter legislativo al sustituirse el proyectado art. 35 de la L.O. 6/1980, de 1 de julio por el art. 38 finalmente aprobado), puesto que el legislador ha elegido una vía distinta consistente en incluir a la Guardia Civil entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero con un régimen estatutario peculiar derivado de su definición como «Instituto armado de naturaleza militar» [arts. 9 b), 13 y 15 de la L.O. 2/1986, de 13 de marzo]. Respecto a esta definición legal, que es la vigente (...), hay que decir en principio, y sin que ello nos exima de ulteriores precisiones sobre su alcance, que se trata de una opción, entre otras posibles, dejada por el constituyente a la libre disponibilidad del legislador postconstitucional. El legislador no es un mero ejecutor de la Constitución sino que actúa con libertad dentro de los márgenes que ésta le ofrece, y siendo la ley expresión de la voluntad popular, este Tribunal debe ejercer sus competencias, como hemos dicho en varias ocasiones, «de forma tal que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas», pues «la labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas». En un Estado democrático y pluralista como el nuestro (art. 1.1 C.E.) caben diversas opciones igualmente legítimas acerca de Instituciones como la que nos ocupa, esto es, cuando la Constitución ha dejado varias posibilidades abiertas al legislador orgánico u ordinario para configurarlas.

El recurrente no discute la validez constitucional de tal «naturaleza militar», pero la vincula tan sólo con el hecho de que a la Guardia Civil «se le pueden encomendar misiones militares» y, asimismo, con la circunstancia de que «pasa a integrarse automáticamente en las Fuerzas Armadas en caso de guerra o en estado de sitio». No se encuentra precepto o principio constitucional que avale tal interpretación, ni puede negarse de modo convincente que la naturaleza militar sea algo más que el supuesto que permita asumir misiones extraordinarias o actuar de un modo determinado en los anormales estados contemplados en el art. 116 de la Constitución. Cuando el legislador configura a la Guardia Civil como «Instituto armado de naturaleza militar» y cuando reiteradamente insiste en tal naturaleza, hay que entender que ésta constituye su rasgo característico y definitorio, y el prius lógico del que derivan no sólo sus posibles y circunstanciales misiones militares, sino principalmente los datos permanentes u ordinarios de su régimen jurídico, a saber: la estructura jerárquica, la organización y el régimen disciplinario...".

Que en esas leyes que se han venido mencionando el carácter o naturaleza militar no se circunscribe solamente a las Fuerzas Armadas ni a las funciones estrictamente militares. Que ese carácter militar es aplicable tanto a las Fuerzas Armadas como la Guardia Civil y, en lo que hace a este Cuerpo, le debe ser reconocido en la totalidad de sus cometidos y funciones y no solo en las funciones militares que le puedan ser asignadas. Que todo eso hace que las RROO, en cuanto código deontológico del comportamiento militar, sea aplicable tanto las Fuerzas Armadas como a la Guardia Civil. Y que esa deontología militar común no es incompatible con la existencia de regímenes disciplinarios diferenciados para las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil>>.-