DE LA CONFORMIDAD EN LOS EXPEDIENTES DISCIPLINARIOS
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Por Alberto Llana
En una reciente sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Militar) se suscitó una diferencia de opiniones jurídicas en referencia al alcance legal de la figura de la ‘conformidad’ en un expediente disciplinario en el ámbito de la Guardia Civil. Comencemos por reproducir lo que establece la Ley Orgánica 12/2007, del Régimen Disciplinario de la Benemérita (LORDGC, en adelante), respecto a la conformidad. Su artículo 57.6 recoge que «Cuando el interesado, por escrito o mediante comparecencia ante el instructor y secretario, mostrara su conformidad con el pliego de cargos, se elevará el expediente a la Autoridad competente para resolver». Como reproduje en un comentario anterior(*), el pronunciamiento del Supremo al que me refiero argumentaba de forma mayoritaria que «…lo que no ofrece duda para la Sala es que si dicho instituto de la conformidad se introdujo como “novedad destacable” en la Ley Orgánica 12/2007 -según expresa su Preámbulo-, no fue a modo de adorno, sino para que tuviera una eficacia concreta, como forma anticipada de terminación del expediente mediante un reconocimiento de la culpabilidad y aceptación tanto de la infracción como de la sanción propuesta en el pliego de cargos, en forma análoga a la eficacia reconocida a la conformidad entre las acusaciones y la defensa del acusado en los procesos penales…».-
No obstante, uno de los magistrados de la Sala de lo Militar expresa un voto particular al respecto de la cuestión jurídica relativa a «…si la conformidad por parte del infractor con el pliego de cargos, su reconocimiento de los hechos, de la calificación y de la sanción que se estima conveniente por el instructor de un expediente disciplinario por falta grave o muy grave, conforme a lo dispuesto en el artículo 57.6 de la LRDGC, es razón suficiente para que la autoridad con competencia sancionadora pierda su potestad de elección de la sanción oportuna al caso y la extensión que merece, o si, por el contrario, dicho reconocimiento despliega efectos exclusivamente procedimentales, sin menoscabo del carácter reglado e indisponible de la potestad sancionadora…».-
Y su postura al respecto es la que sigue: «…el artículo 57.1 de la LORDGC, al determinar la estructura del pliego de cargos, se limita a afirmar que debe comprender la sanción que estime procedente el instructor del expediente. Esta redacción, la utilización del verbo “estimar” es fundamental para comprender que, en ese acto administrativo, que reitero es de trámite, la sanción es solo una estimación, nunca aquella que puede imponer quién tiene competencia para ello, que desde luego nunca es el instructor, ni tampoco el infractor. Si acudimos al artículo 57.6 (…) comprobamos que no se contempla más efecto derivado de la conformidad que la elevación del expediente a la autoridad competente para resolver, pero en modo alguno se dispone la forma en que esta autoridad debe de resolver, y ante este silencio (…) no encuentro fundamento para interpretar que la resolución que la autoridad disciplinaria competente dicte resolviendo la elevación por conformidad, tenga que ir más allá de decidir si se acepta o no esa conformidad, ni por supuesto da pie a una resolución sancionadora inmediata, pues el procedimiento disciplinario contempla otros trámites preceptivos que deben de respetarse. Claro que deben existir motivos en ambos casos, para aceptarla o no, no puede tratarse de un acto arbitrario, y los motivos deben constar en la resolución administrativa correspondiente. Es expresivo al respecto el artículo 85.1 de la Ley 39/ 2015, que dice que, iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda, precepto que deja abierta la disponibilidad de quien sanciona para inclusive seguir la tramitación del expediente, pues de lo que se trata al fin es de cohonestar el interés público con las garantías del expedientado, alejando la resolución de estos procedimientos de cualquier fórmula transaccional».-
«Como quiera por otro lado que, el instructor tampoco es parte en el procedimiento disciplinario, que no es ningún promotor en el ejercicio de la acción disciplinaria, ni es el titular de la potestad sancionadora de la administración, ocurre que por muy correcta y ajustada a derecho que le parezca una sanción y a pesar de la conformidad mostrada por el infractor, es la autoridad disciplinaria quien decide y lleva a cabo el juicio de elección y proporcionalidad de la que se debe de imponer, independientemente de la valoración estimativa por la que se decante el instructor en dicho acto de trámite, y aunque aquella sobre la que se muestre conformidad se encuentre disponible en el catálogo de sanciones para la falta disciplinaria calificada, y dentro de la horquilla de extensión que la norma prevé».-
«No cabe duda de que es singular el hecho de que, introducida la conformidad en la ley, no exista definición cerrada de sus efectos; pero esa circunstancia no debe de dar pie, sin más, a determinar que ese silencio comporta la existencia de una laguna normativa; y si dicha laguna existe, criterio que no comparto habida cuenta de lo expresado en el número anterior, tampoco se puede solventar de la manera por la que se ha optado».-
En opinión del magistrado discrepante «…no hay norma expresa en la LORDGC que exija imperativamente imponer la sanción prevista en el pliego de cargos en los casos de conformidad, y que no hay fundamento para la aplicación supletoria de la Ley 2/1989». Y finaliza expresando que «…el único objeto del recurso extraordinario de casación lo constituye la sentencia de instancia, no la sanción impuesta; por este motivo, a mi juicio, en el fallo de la sentencia, como ya ocurrió en la sentencia 36/2025, no debería sustituirse la sanción impuesta por la del pliego de cargos; optar por esta solución, en la práctica lo que hace es convertir en resolución sancionadora el pliego de cargos del instructor del expediente».-
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